26 de mayo de 2026
El Memorándum de entendimiento que crea una Zona Económica Especial Binacional entre Colombia y Venezuela: ¿acuerdo de cooperación o tratado internacional?
El artículo examina la naturaleza jurídica del Memorándum de entendimiento que crea una Zona Económica Especial Binacional entre Colombia y Venezuela y si este desconoce el principio de soberanía nacional. Sostiene que el Memorándum es un acuerdo de cooperación de carácter instrumental, orientado a concretar un tratado internacional futuro, que no vulnera la soberanía según la jurisprudencia constitucional.
Oscar Rodríguez Escobar
El 17 de julio de 2025, la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia celebraron, por medio de sus Ministros de Comercio, un Memorándum de Entendimiento sobre la Creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional.
El artículo 1 del Memorándum señala que tiene por objeto “establecer un marco de cooperación para conformar una Zona Económica Especial”, ubicada en los estados venezolanos de Táchira y Zulia, y el departamento colombiano de Norte de Santander. Adicionalmente, indica que las autoridades competentes de ambos Estados abordarán “temas relacionados con cultura, educación, salud, comercio y cualquier otro que tengan a bien designar”. Finalmente, afirma que “las Partes podrán acordar la creación de Zonas Binacionales para ampliar y profundizar la unión y el desarrollo conjunto”.
Sin embargo, a la fecha, el Memorándum es objeto de control por parte de la Corte Constitucional colombiana, en virtud de una acción pública de inconstitucionalidad que presentó una ciudadana. Al expediente[1] también se acumuló una acción de nulidad simple que habían presentado dos ciudadanos ante la Sección Primera del Consejo de Estado.
El argumento central de ambas acciones consiste en que el Memorándum es inconstitucional porque regula asuntos propios de un tratado internacional. Lo anterior implica que el Memorándum ha debido seguir el trámite de aprobación de tratado internacional ante el Congreso de la República y, posteriormente, someterse al control previo y automático por parte de la Corte Constitucional.
El principal fundamento jurídico de esta postura está en los criterios fijados por la Corte Constitucional en el Auto 288 de 2010, para determinar si un acuerdo simplificado ha desbordado su órbita de competencias y materialmente constituye un tratado internacional.
Llama la atención que la Corporación no haya sido tan estricta sobre este punto en la admisión de la demanda de inconstitucionalidad, cuando es claro que el Memorándum es un acuerdo de cooperación y no un acuerdo simplificado[2]. Estaría por verse si la sentencia de la Corte aplica de forma extensiva los mismos criterios materiales del Auto 288 de 2010 para este caso.
Teniendo esto en consideración, nos preguntamos algo más puntual: ¿El Memorándum que crea una Zona Económica Especial Binacional desconoce el principio de soberanía nacional? O más bien ¿Este Memorándum tiene un carácter instrumental orientado a concretar un futuro tratado internacional?
Frente a estos interrogantes sostenemos que el Memorándum que crea una Zona Económica Especial Binacional es constitucional, bajo el entendido que es un acuerdo de cooperación de carácter instrumental que busca la concreción de un futuro tratado internacional. Por otra parte, tampoco consideramos que el Memorándum desconoce el principio de soberanía nacional.
Para fundamentar esta postura, es necesario acudir al concepto de soberanía desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana.
Desde la sentencia C-572 de 1992 la Corte adoptó un concepto de soberanía que no es absoluto, sino “…más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal” (subrayado propio).
En esa misma línea, la sentencia C-621 de 2001 precisó tres elementos constantes:
“(i) el entendimiento de la soberanía como independencia; (ii) la aceptación de que adquirir obligaciones internacionales no compromete la soberanía, así como el reconocimiento de que no se puede invocar la soberanía para retractarse de obligaciones válidamente adquiridas; y (iii) la reafirmación del principio de inmediación según el cual el ejercicio de la soberanía del Estado está sometido…al derecho internacional” (subrayado propio).
A partir de estos elementos, la Corte reiteró que la soberanía en sentido jurídico: “…confiere derechos y obligaciones para los Estados, quienes gozan de autonomía e independencia para la regulación de sus asuntos internos, y pueden aceptar libremente, sin imposiciones foráneas, en su condición de sujetos iguales de la comunidad internacional, obligaciones recíprocas orientadas a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda mutua” (subrayado propio).
No obstante, este concepto de soberanía abierto al orden internacional encuentra un límite. A propósito, la C-269 de 2014señaló que “…el mandato constitucional de proteger la soberanía y autodeterminación en las relaciones internacionales del Estado tiene un “núcleo duro” que no admite afectación y que se traduce en la facultad de los Estados, bajo ciertos límites, de adoptar las decisiones relativas a su régimen constitucional y legal. En ese núcleo queda comprendida una prohibición de renunciar o ceder absolutamente el ejercicio de competencias del Estado. De ser así, se “desnaturalizaría” la esencia de la soberanía” (subrayado propio).
Ahora bien, de este marco jurisprudencial se desprenden algunas ideas esenciales.
La creación de una Zona Económica Especial Binacional entre Colombia y Venezuela no resulta contraria al principio de soberanía nacional. Por el contrario, este mecanismo de cooperación entre Estados se inscribe dentro de una concepción contemporánea de la soberanía, como bien lo señalaba la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Además, esto es conforme con el inciso segundo del artículo 9 constitucional, el cual propende a que la política exterior de Colombia se oriente la integración latinoamericana y del Caribe.
Sin embargo, cabe resaltar que el Memorándum solo puede ser considerado un mecanismo de cooperación instrumental y nada más. Esto quiero decir que el Memorándum no puede ser un tratado internacional porque no confiere derechos y obligaciones claras, expresas y exigibles para los Estados.
Caracterizar el Memorándum como un tratado internacional no solo sería contrario a su naturaleza jurídica, sino también al “núcleo duro” de la soberanía, en el sentido de que el Estado colombiano no puede renunciar al ejercicio de sus competencias soberanas en el departamento de Norte de Santander, por medio de un simple acuerdo de cooperación como este Memorándum.
Por todo lo dicho, este caso es una oportunidad para que la Corte Constitucional no solo aclare la naturaleza jurídica del Memorándum y determine si aplica extensivamente los criterios del Auto 288 de 2010, sino también para que establezca los límites constitucionales de cara a la creación de una Zona Económica Especial Binacional en Colombia.
[1] Expediente D0016886 de la Corte Constitucional.
[2] El Memorándum es un simple acuerdo de cooperación en la medida en que no contiene obligaciones claras, expresas y exigibles para el Estado, a diferencia de un acuerdo simplificado cuya celebración se da por circunstancias que no dan espera a una negociación. A propósito, el Auto 288 de 2010 se refirió a los acuerdos simplificados al señalar que “…son también acuerdos internacionales y por lo mismo actos con eficacia jurídica tanto en el derecho internacional como en el derecho interno…obligan en virtud de un acto distinto a la ratificación, manifestándose mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión.