Presidencia pro tempore de Venezuela y crisis del Mercosur

El desconocimiento por parte de algunos Estados del traspaso de la presidencia a Venezuela ha generado una delicada crisis

Por: Cielo E. Rusinque Urrego*

Desde el pasado 31 de julio, cuando culminó la presidencia pro tempore de Uruguay en el Mercosur, se ha desatado una de las más graves crisis políticas por las que ha atravesado este sistema de integración subregional en sus 25 años de existencia.

Conforme a lo establecido en los artículos 12 del Tratado de Asunción y 5 del Protocolo Ouro Preto, la Presidencia de esta organización ha sido ejercida por los presidentes de los Estados miembros de manera rotativa, por periodos de 6 meses, siguiendo el orden alfabético.

Al terminar su periodo, el presidente de Uruguay emitió un comunicado oficial traspasando el mando a su homólogo venezolano. Pese a que el comunicado afirmaba la inexistencia de impedimentos legales para el efecto, los presidentes de Argentina, Brasil y Paraguay han decidido desconocer dicho traspaso. Su decisión se encuentra motivada por dos argumentos principales: primero, la grave crisis democrática y humanitaria, la situación de los presos políticos y en definitiva, el rompimiento del orden constitucional; y segundo, el incumplimiento por parte de Venezuela de las condiciones económicas exigidas por el Tratado de adhesión para ejercer como miembro pleno.

Mientras el Presidente de Venezuela y su Ministra de Relaciones Exteriores han ejercido de facto las funciones de la presidencia pro tempore, la posición de desconocimiento adoptada por los gobiernos de Argentina, Paraguay e interino de Brasil ha generado un callejón sin salida que, aunque irrelevante en términos prácticos   – dadas las limitadas funciones del cargo en cuestión y su corto periodo de duración – constituye un antecedente con la mayor trascendencia en el sistema de integración de la región.

La incertidumbre generada por esta situación tiene repercusiones no solamente al interior del sistema de integración, sino también de cara a la comunidad internacional y, en especial, frente a las organizaciones y Estados con los que el Mercosur -como bloque económico- tiene relaciones o negociaciones comerciales en curso.

Esta incertidumbre es en primer lugar jurídica. La invocación de la cláusula democrática para aplicar sanciones “indeterminadas” y sin respetar los procedimientos establecidos para el efecto, constituye una amenaza al sistema de integración y su seguridad jurídica. En efecto, aunque la condición de la vigencia de las instituciones democráticas ha sido reiterada en los Protocolos adicionales al Tratado de Asunción: Ushuaia I[1] y Ushuaia II[2]. Las sanciones a las que puede dar lugar su inobservancia[3] son diversas y para determinarlas e imponerlas se debe cumplir el procedimiento establecido.

Según los protocolos, el procedimiento necesario para imponer sanciones como la “suspensión”, si este fuere el caso, requiere: i) una serie de consultas entre los Estados partes y las autoridades constitucionales del Estado afectado, tendientes a ayudar a restablecer por la vía diplomática el orden democrático en el país cuestionado. Solo si esta etapa resulta infructuosa, o no puede ser adelantada por impedimento de las autoridades constitucionales referidas, los Estados miembros pueden entrar a determinar las medidas a aplicar según el caso. ii) La existencia de consenso entre los Estados parte en cuanto a las medidas. iii) La comunicación oficial al Estado sancionado.

Una interpretación alternativa y criticable del procedimiento sugiere que la ausencia de consenso respecto del traspaso de la presidencia de la organización y la falta de la reunión protocolaria que tradicionalmente se realiza para el efecto, privaría de efectos la asunción de la presidencia por parte de Venezuela. Dicha interpretación puede ser fácilmente desvirtuada tras una lectura atenta de los protocolos. De igual forma, es necesario tener en cuenta que el incumplimiento de las condiciones económicas establecidas en la normativa del Mercosur no da lugar a la suspensión pretendida, y que, en todo caso, Venezuela no es el único país al cual puede imputarse dicho incumplimiento.

La incertidumbre también es política, pues si bien es cierto la crisis que atraviesa Venezuela es una de las principales preocupaciones de la agenda política regional e internacional, las posiciones al respecto han sido divergentes y los antecedentes – que es necesario tener presentes – remontan a la entrada de la misma al Mercosur.

Desde el 2006 el ingreso de Venezuela al Mercosur había sido aprobado por consenso entre los Presidentes de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y ratificado por los senados de los tres primeros. La oposición al gobierno paraguayo por parte del congreso de dicho país bloqueó el ingreso de Venezuela hasta que, como consecuencia de la aplicación de la cláusula democrática, Paraguay fue suspendido de la organización. El ingreso venezolano al Mercosur fue legitimado en 2013, cuando una vez restablecido el orden político en Paraguay y levantada su suspensión, el senado de dicho país optó por apoyar el ingreso de Venezuela y así superar la crisis diplomática en el bloque.

Actualmente, el desconocimiento de la Presidencia pro tempore en cabeza de Venezuela y de su participación en el marco del Mercosur, se encuentra respaldado por una mayoría coyuntural – compuesta por los gobiernos de Argentina, interino de Brasil y Paraguay -. Coyuntural pues en el caso de Argentina se trata de una posición relativa: aunque el Presidente Macri desde que asumió el poder ha promovido la aplicabilidad de la cláusula democrática, su Ministra de Relaciones Exteriores se ha mostrado partidaria de llegar a un consenso. En el caso de Brasil, la posición determinante del gobierno interino contrasta con su propia falta de legitimidad política. De otra parte, Uruguay y Bolivia – este último signatario del protocolo de Ushuaia y en proceso de adhesión – han manifestado su apoyo al ejercicio de la Presidencia pro tempore por parte de Venezuela. Dicha posición ha sido igualmente respaldada por el gobierno de Ecuador, signatario del protocolo de Ushuaia.

La participación de Venezuela en el Mercosur ha sido igualmente criticada por el Secretario General de la OEA, quien desde el 2012 se opuso al ingreso de este país al bloque y desde entonces ha abogado por la aplicación de la Carta democrática a Venezuela en el seno de la OEA. No obstante, en dicha organización esta máxima sanción ha sido considerada inconveniente y se ha optado por la adopción de medidas diplomáticas de acercamiento entre el gobierno venezolano y la oposición tendientes a garantizar una salida democrática y respetuosa de la soberanía.

La manera coyuntural e informal como se ha obstaculizado el ejercicio de la Presidencia pro tempore de Venezuela en el seno del Mercosur[4] puede ser contrastada con el ejercicio de la Presidencia pro tempore que la misma Venezuela viene ejerciendo, sin mayor obstáculo, desde el mes de abril en el seno de la UNASUR[5], concebida para integrar los procesos regionales de la Comunidad Andina y Mercosur, e integrada por los doce países de América del Sur.

Todo este contexto denota una vez más la dificultad para consolidar el sistema de integración regional en América Latina. Sancionar tácitamente a un Estado en este escenario, bajo el argumento del incumplimiento del orden constitucional y democrático, sin respetar los procedimientos establecidos y haciendo prevalecer criterios políticos coyunturales, perjudica en el ámbito internacional la credibilidad de los Estados miembros y refuerza la inestabilidad, desconfianza e inseguridad jurídica en el sistema de integración política.

[1] Al que adhirieron Bolivia y Chile, ver: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/101/1/1998_protocoloushuaiacompromisodemocratico_es.pdf

[2]Al que adhirieron Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Ver: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/3862/1/dec_0272011_es_protocolo_de_montevideo_ushuaia_ii.pdf

[3] Desde la suspensión temporal de los derechos y obligaciones del Estado, entre los cuales cabe resaltar el participar en los distintos órganos del proceso de integración, hasta la imposición de sanciones comerciales, diplomáticas y políticas según el caso. Ver : Artículos 5 del Protocolo de Ushuaia I y 6 del Protocolo de Ushuaia II.

[4] Una reunión de los Coordinadores del Mercosur – exceptuando a Venezuela – convocada el pasado martes 23 de agosto con el fin de solucionar la crisis generó gran expectativa. Sin embargo, ningún comunicado fue emitido al término de la reunión y, aunque se habló de acercamiento, no se tomaron medidas de manera oficial. De manera informal se ha afirmado que la Presidencia pro tempore se encuentra vacante, pese a que Venezuela, que afirma estar ejerciendo dicho cargo, ha adelantado labores diplomáticas con la India y ha convocado una reunión alternativa que contó con la asistencia del gobierno Uruguayo.

[5] http://www.unasursg.org/es/presidencia-pro-tempore/presidentes-pro-tempore

*Abogada de la Universidad Externado de Colombia, Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad Paris II Panthéon-Assas, Master de investigación en Estudios Políticos de esta misma Universidad, Tema: “La institucionalización de las relaciones entre la Unión Europea y América latina: L’Eurolat”, Candidata a Doctor en Derecho Constitucional de la Universidad Paris II Panthéon-Assas, Tema de investigación: “El neoconstitucionalismo como factor de integración política en América Latina”. Docente-investigadora de la Universidad Externado de Colombia.